1. Na podstawie przeprowadzonych wnikliwych analiz już drugiej edycji Wieloletnich Prognoz Finansowych (WPF), Unia Metropolii Polskich z całą stanowczością twierdzi, że „złota reguła” wdrażana od początku 2011 roku zredukuje deficyt JST i będzie trzymać w ryzach dług. Dodatkowe reguły ograniczania deficytu i długu JST są zbędne. Nie ma żadnych przesłanek ani teoretycznych, ani empirycznych, które by pozwalały wątpić
w skuteczność „złotej reguły”.

2. Trudności w uzgodnieniu poglądu w tej sprawie między Stroną Samorządową a Ministerstwem Finansów są przede wszystkim wynikiem zaniedbania działań informacyjnych i planistycznych. Należy zacząć od poprawienia bazy informacyjnej, a następnie poprawić wieloletnie planowanie finansowe – dzięki lepszej informacji, dialogowi w ramach Komisji Wspólnej i szkoleniom.

3. Domagamy się niezwłocznego stworzenia systemu stałego monitoringu kluczowych parametrów finansowych JST, nie tylko zadłużenia i deficytu. W tym celu konieczne jest zbudowanie publicznie dostępnej bazy gromadzącej dane z WPF-ów wszystkich JST.

4. Domagamy się wprowadzenia do Wieloletniego Planu Finansowego Państwa (WPFP) oddzielnej części poświęconej podsektorowi samorządowemu, jako tej części sektora finansów publicznych, która odpowiada za większość inwestycji w kraju. Tylko w WPFP można cyklicznie kontrolować relacje między podsektorami. WPFP powinien być przedmiotem stałej i wnikliwej debaty prowadzonej w ramach Komisji Wspólnej.

5. Materia, której Ministerstwo Finansów usiłuje nadać charakter ustawowy, w istocie jest materią planistyczną. Dodatkowe ograniczenia działań JST następowałyby na podstawie danych planistycznych, o których wiadomo, że różnią się znacznie od danych wykonywanych. Jest to inne podejście niż stosuje Unia Europejska, która wprowadza sankcje na podstawie danych z wykonania, a nie z planu. Przyjęcie planistycznego trybu prac nad koncepcjami Ministerstwa Finansów w ramach WPFP umożliwi rozważanie różnych wariantów (co MF de facto czyni w kolejnych wersjach projektu ustawy) i spokojną dyskusję nad tymi wariantami. Jest na to czas, bowiem w przewidywalnej przyszłości nie będzie potrzeby ustawowego uzupełniania „złotej reguły” już obowiązującej JST.

6. Dodatkowy mechanizm ograniczania deficytu zapisany w projekcie z 15 marca 2012 r. może w 2012 r. spowodować uruchomienie mechanizmu korygującego, mimo iż nie występuje groźba przekroczenia limitu przez deficyt wykonany. Później, w czasach większej absorpcji środków unijnych w nowej perspektywie finansowe, dodatkowy mechanizm  może spowodować nadmierną restrykcyjność.

7. Proponowane w projekcie ustawy utrzymanie na stałe limitu długu na poziomie 60% dochodów (dodatkowo, obok limitu „nowego”):

– nie jest obecnie potrzebne, gdyż bezpieczeństwo finansowe samorządów zapewnia „nowy” wskaźnik obsługi długu;

– wprowadzi poważne zakłócenia w procesie wieloletniego planowania inwestycji oraz uderzy w JST o najsilniejszej pozycji finansowej i najsprawniej zarządzane, które dzięki generowaniu znacznych nadwyżek bieżących są w stanie obsłużyć wyższe zadłużenie.

8. Jak wynika z analizy przeprowadzonej w Unii Metropolii Polskich, miasta: Bydgoszcz, Łódź, Rzeszów i Szczecin od 2014 r. będą przekraczać wskaźnik 60%, przy spełnieniu wymogów „nowego” wskaźnika obsługi długu. Oznacza to m.in. niepotrzebne i szkodliwe zmniejszenie zdolności tych miast do absorpcji pomocy unijnej w okresie 2014-2020.

9. „Nowe”, zindywidualizowane zasady kontroli długu JST przygotowywano w 2009 r. w wyniku długiej i trudnej debaty między Ministerstwem Finansów a Stroną Samorządową. Osiągnęliśmy konsensus, wyważając z jednej strony bezpieczeństwo finansów publicznych, a z drugiej zaś – zdolność JST do absorpcji pomocy unijnej w okresie, gdy o tę pomoc będzie trudniej i gdy będzie ona wymagać większego zaangażowania finansowego po stronie beneficjenta. UMP nie zgadza się na niezasadne zakłócanie dobrego rozwiązania, wypracowanego w ustawie o finansach publicznych w 2009 roku.

10. Na koniec przypominamy o zasadzie zaufania do prawa. JST nie mogą być zaskakiwane gwałtownymi zmianami, ze względu na swe wieloletnie zobowiązania finansowe.

Załącznik nr 1

do Stanowiska Unii Metropolii Polskich z dnia 27 marca 2012 r. w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (wersja z 15 marca 2012)

Koncepcja bazy danych z planami finansowymi jednostek samorządu terytorialnego

Ze względu na trwającą dyskusję dotyczącą finansów jednostek samorządu terytorialnego, a zwłaszcza mechanizmu limitowania ich deficytu, oraz powtarzające się próby przedstawienia przez MF projektu ustawy wprowadzającego nowe rozwiązania do ustawy o finansach publicznych, które są odrzucane przez środowisko samorządowe jako nieznajdujące uzasadnienia w obecnej sytuacji samorządów, widzimy pilną potrzebę powstania stałego systemu monitoringu najważniejszych parametrów finansowych sektora samorządowego. Podstawą analityczną systemu powinna być powszechnie dostępna baza, w której byłyby gromadzone i agregowane aktualne plany finansowe JST oraz pozostałych podmiotów wchodzących w skład podsektora samorządowego. Jako integralny element systemu monitoringu kondycji finansowej samorządów postulujemy także wprowadzenie do Wieloletniego Planu Finansowego Państwa oddzielnej części poświęconej zagadnieniu stanu finansów podsektora samorządowego jako części sektora finansów publicznych.

Wieloletnie prognozy finansowe (WPF), których obowiązek sporządzania wprowadziła ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, stanowią podstawowe źródło informacji o planowanej przez samorządy na najbliższe lata wysokości najważniejszych kategorii finansowych (w tym deficytu i zadłużenia). Obecnie, mimo iż dane z WPF poszczególnych samorządów są publicznie dostępne, brak jest bazy integrującej dane dla całego sektora samorządowego. Uniemożliwia to w praktyce przeprowadzanie bardziej pogłębionych analiz na poziomie sektora, ocenę jego kondycji finansowej oraz opracowywanie bardziej wiarygodnych prognoz.

Jak wynika z informacji uzyskanych w Ministerstwie Finansów, także ono nie zbiera regularnie WPF ani nie aktualizuje posiadanych już danych. Czynności takie są podejmowane tylko w razie doraźnej potrzeby. Wydaje się co najmniej niepokojące, że MF, które przygotowuje regulacje mające decydujący wpływ na kształt gospodarki finansowej JST w przyszłości, nie ma stałego dostępu do planów podstawowych kategorii finansowej tych podmiotów w perspektywie przynajmniej kilkuletniej. Okoliczności związane z przygotowaniem opiniowanego projektu zmian w ufp, w którym postanowiono objąć limitem deficytu całość sektora samorządowego, bez jakichkolwiek informacji, jak kształtuje się planowany wynik samorządowych osób prawnych należących do sektora finansów publicznych, z całą jaskrawością obnażyły patologię tej sytuacji.

W obliczu tych faktów postulujemy utworzenie bazy, w której gromadzone i byłyby dane z planów finansowych wszystkich podmiotów podsektora samorządowego. Dostępne w jednej bazie dane jednostkowe z WPF samorządów wszystkich szczebli, w kolejnych przekrojach czasowych, powinny stanowić bazę analityczną umożliwiającą ocenę i prognozowanie kondycji całego sektora samorządowego przez odpowiednie służby finansowe (zarówno w Ministerstwie Finansów, jak i Regionalnych Izbach Obrachunkowych), przedstawicieli strony samorządowej, niezależnych analityków oraz wszystkie zainteresowane strony. Ponieważ planowane rozwiązania z zakresu limitowania deficytu JST przewidują objęcie kontrolą całego sektora samorządowego, baza oprócz danych z WPF JST i ich związków powinny obejmować także plany finansowe samorządowych osób prawnych należących do sektora finansów publicznych.

Ze względu na fakt, iż budżety i plany finansowe JST mogą podlegać wielokrotnym zmianom w trakcie roku budżetowego, baza powinna być aktualizowana na bieżąco o dane dotyczące najbardziej aktualnych prognoz finansowych, a zasilanie bazy w dane powinno odbywać się na poziomie służb finansowych poszczególnych samorządów. Zgodnie z zasadą jawności finansów publicznych oraz dostępu do informacji publicznych, baza ta powinna zostać udostępniona wszystkim zainteresowanym podmiotom.

Baza pozwoli na bieżące monitorowanie kluczowych wielkości finansowych, takich jak deficyt czy zadłużenie, zarówno dla poszczególnych JST, jak i dla całego sektora samorządowego. Będzie bez wątpienia źródłem nieocenionego materiału analitycznego, przydatnego przykładowo przy planowaniu nowych rozwiązań ustawowych mających za zadanie racjonalizowanie i dyscyplinowanie finansów samorządów. 

Załącznik nr 2

do Stanowiska Unii Metropolii Polskich z dnia 27 marca 2012 r. w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (wersja z 15 marca 2012)

Podsektor samorządowy jako element Wieloletniego Planu Finansowego Państwa

Wieloletni Plan Finansowy Państwa (WPFP) jest podstawowym finansowym dokumentem planistycznym, który przedstawia prognozowany stan sektora finansów publicznych w perspektywie średniookresowej (m.in. przez obowiązek podania zgodnie z art. 104 ust. 1 ufp kwoty długu oraz deficytu sektora finansów publicznych). WPFP jest dokumentem o charakterze strategicznym – punktem wyjścia do jego sporządzenia są cele średniookresowej strategii rozwoju kraju oraz kierunki polityki społeczno-gospodarczej Rady Ministrów. Jednocześnie ufp wprowadza mechanizmy, dzięki którym WPFP nie ma jedynie charakteru niewiążącej deklaracji. Na mocy art. 105 ufp WPFP jest podstawą dla projektu ustawy budżetowej.

Uważamy, iż w WPFP powinna zostać wydzielona oddzielna część poświęcona finansom podsektora samorządowego (optymalnie w bieżącym rozdziale II „Cele polityki fiskalnej państwa” (postulujemy zmianę tytułu na „Cele polityki finansowej państwa”, który lepiej odzwierciedla przedmiotowy zakres rozdziału, odnoszący się zarówno do strony dochodowej, jak i wydatkowej budżetu państwa oraz sektora finansów publicznych). Jej zasadniczą część powinien stanowić materiał analityczny przedstawiający prognozy podstawowych kategorii finansowych zebranych za pośrednictwem bazy danych, o której była mowa w załączniku nr 1. WPFP powinien także docelowo stanowić podstawę do określenia planu działań odnośnie do deficytu i długu podsektora samorządowego w czteroletniej perspektywie. Obecnie w różnych częściach WPFP znajdują się rozproszone informacje o sektorze samorządowym i kontroli deficytu i długu JST, co nie pozwala na zrozumiałe przedstawienie jego kondycji finansowej, ani na odczytanie spójnego kierunku polityki państwa w stosunku do JST.

Poniżej przedstawiamy przykładowy tekst, który mógłby zostać zaproponowany przez stronę samorządową do zamieszczenia w WPFP na lata 2012-2015.

Wobec uruchomienia w 2009 roku przez Komisję Europejską w stosunku do Polski procedury nadmiernego deficytu, zostały podjęte działania prowadzące do zlikwidowania nadmiernego deficytu. Wysiłek fiskalny został rozłożony pomiędzy poszczególne podsektory finansów publicznych, tj. sektor rządowy i samorządowy.

Pierwsze działania mające na celu zmniejszenie deficytu podsektora samorządowego zostały wdrożone w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Art. 242 ufp wprowadził wymóg zrównoważonego budżetu bieżącego (dzięki czemu wyłącznie wydatki majątkowe mogą być finansowane deficytem). Możliwości generowania deficytu przez samorządy zostały także ograniczone przez nowy wskaźnik obsługi długu z art. 243 ufp, którego konstrukcja opiera się na wysokości nadwyżki bieżącej z trzech poprzednich lat. Obie regulacje dyscyplinujące gospodarkę finansową JST zaczęły działać w 2011 roku (chociaż wskaźnik z art. 243 obowiązuje począwszy od roku 2014, dzięki oparciu na danych historycznych za trzy poprzednie lata już dziś zmusza samorządy o wysokim zadłużeniu do ograniczania deficytu lub wręcz wypracowywania nadwyżki, po to, by móc w Wieloletnich Prognozach Finansowych wykazać spełnienie wymogów ustawowych w kolejnych latach).

Skuteczność przedsięwziętych środków mających na celu ograniczenie deficytu podsektora samorządowego została potwierdzona przez dane dotyczące wykonania deficytu (porównaj Wykres I). W latach 2008-2010 JST generowały coraz większy deficyt, który w roku 2010 osiągnął blisko 15 mld zł, przekraczając 1% PKB (1/3 dopuszczalnego zgodnie z regułami z Maastricht deficytu sektora finansów publicznych). Jednak wg wstępnych danych za rok 2011, deficyt samorządów był o blisko 1/3 niższy niż przed rokiem – wyniósł 10,2 mld zł (niecałe 0,7% PKB) .

Wykres I. Wykonany i prognozowany wynik JST na koniec roku w mld zł.

Źródło: Dane MF. Dla roku 2012 bezpieczna prognoza wykonania przy założeniu, że wykonany deficyt JST planujących deficyt osiągnie 70% deficytu planowanego wg planów z WPF wg stanu z grudnia 2011, zaś wykonana nadwyżka JST planujących nadwyżkę wyniesie 360 mln zł (połowę najniższego wykonania nadwyżki z ostatnich 5 lat). Są to założenia bardzo konserwatywne. Najwyższy poziom wykonania deficytu w stosunku do planu na koniec I kwartału w okresie 2006-2011 wynosił 56%. Zaś planowana na 2012 rok nadwyżka JST planujących nadwyżkę wg stanu z grudnia 2011 roku wynosi 1,7 mld zł.

Wprowadzone regulacje w sposób trwały ograniczyły deficyt JST – z bieżących wieloletnich planów finansowych JST wynika, iż począwszy od 2013 ich zagregowany wynik będzie dodatni (porównaj Wykres II).

Wykres II. Planowany wynik JST na koniec roku wg WPF w mld zł.

 

Źródło: Dane MF pochodzące z WPF wg stanu na 6 grudnia 2011.

W perspektywie średniookresowej nie można jednak wykluczyć ponownego wzrostu deficytu. Mniejsze miasta i gminy, które do tej pory nie wykorzystały swojego potencjału kredytowego, mają wciąż możliwości wzrostu zadłużenia. Dodatkowo pojawią się projekty inwestycyjne z kolejnej perspektywy finansowej na lata 2014-2020, na które samorządy będą mogły otrzymać środki unijne. Zgodnie z obserwowaną wcześniej dynamiką absorpcji środków unijnych, można się spodziewać, iż czynnik ten będzie oddziaływał na zwiększenie deficytu JST począwszy od lat 2015-16.

Z drugiej strony trzeba mieć na uwadze ekonomiczne znaczenie deficytu samorządów. Jak podkreślano powyżej, począwszy od 2011 roku samorządy są zobowiązane pokrywać wszystkie wydatki bieżące (łącznie z kosztami obsługi zadłużenia) dochodami bieżącymi. Stąd deficyt samorządów finansuje wyłącznie wydatki inwestycyjne. W roku 2010 inwestycje samorządów były prawie trzykrotnie wyższe niż ich deficyt i stanowiły ponad połowę wszystkich inwestycji publicznych w kraju (porównaj Wykres III).

Wykres III. Wydatki inwestycyjne i deficyt w stosunku do PKB podsektora samorządowego na tle pozostałego sektora finansów publicznych w 2010 roku.

Źródło: Dane GUS oraz Ministerstwa Rozwoju Regionalnego.

Wprowadzenie dodatkowych ograniczeń dla deficytu samorządów wpłynie negatywnie na inwestycje, absorpcję środków unijnych, wzrost gospodarczy i zatrudnienie. Będzie to szczególnie dotkliwe dla polskiej gospodarki w obliczu spowolnienia gospodarczego w Europie i niechęci przedsiębiorstw do inwestowania. W tej sytuacji istotne jest, by ewentualny dodatkowy mechanizm kontroli nie powodował ograniczenia deficytu JST głębszego niż jest to konieczne i zamierzone.

W celu kontrolowania poziomu deficytu podsektora samorządowego, a jednocześnie uniknięcia wprowadzania nazbyt restrykcyjnych limitów, które mogą być destrukcyjne dla gospodarki finansowej JST oraz stabilności całego sektora finansów publicznych, wprowadza się system stałego monitoringu kluczowych parametrów finansowych JST, m.in. zadłużenia oraz deficytu. W tym celu zostanie zbudowana powszechnie dostępna baza, w której gromadzone będą zagregowane dane z WPF poszczególnych samorządów wszystkich szczebli oraz planów finansowych pozostałych podmiotów należących do podsektora samorządowego. Baza ta pozwoli na wczesne wykrycie symptomów pogorszania się kondycji finansowej JST oraz podjęcie koniecznych działań zapobiegawczych, gdyby planowany poziom deficytu osiągał niepokojący poziom.

Stanowisko Unii Metropolii Polskich w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (wersja z 15 marca 2012 r.)