Aglomeracje i metropolie jako samodzielne, wyodrębnione prawnie jednostki samorządu terytorialnego stanowią ważną część ustroju państwa, organizując życie wielkiej grupy obywateli i innych mieszkańców. Ich wyodrębnienie stanowi kolejny ważny etap ewolucji miasta jako jednostki organizacyjnej, jednostki samorządu terytorialnego.

Jednym z podstawowych problemów polskiej reformy samorządu terytorialnego była od początku nadmierna jednolitość i brak dywersyfikacji poszczególnych kategorii jednostek: gmina, miasto, miasto na prawach powiatu, oraz wyjątkowe regulacje wyłącznie dla miasta stołecznego Warszawy wyczerpywały prawną różnorodność tych jednostek na długie lata. Zmieniły się jednak warunki ogólne, otoczenie i technologie informacyjne.

Jaki status wielkich miast

Najsilniejsza zmiana, jaka zaszła na świecie od roku 1990 w organizacji administracji publicznej, to powstawanie wciąż nowych aglomeracji oraz megapolis – olbrzymich miast powyżej 10 mln mieszkańców, ale także nakładające się wzajemnie zadania administracji publicznej w wielkich miastach.

Przez ostatnie 30 lat stało się więc oczywiste, że wielkie miasta – również w Polsce – potrzebują oddzielnych uregulowań prawnych, większej swobody w organizacji swojego ustroju i innowacji organizacyjnych.

Polska stanowi interesujący przykład kraju, w którym bierność kolejnych rządów wobec oczywistych potrzeb społecznych zatrzymuje od lat w rozwoju polskie wielkie miasta. Nie pozostają one jednak bezczynne w oczekiwaniu na zmianę stanowiska ustawodawcy.

W literaturze wskazano liczne inicjatywy poszczególnych miast i wspieranego przez nie społeczeństwa obywatelskiego. Z punktu widzenia teorii prawa administracyjnego jest to wymarzone pole badawcze: mamy do czynienia z różnorodnością, wielością form prawnych: stowarzyszenia, fundacje, nawet spółki akcyjne, zintegrowane obszary inwestycji terytorialnych ZIT, tradycyjne związki komunalne i stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego różnych szczebli – to prawdziwy wachlarz możliwości.

Wszystkie te różnorodne formy wskazują na konstytucyjne zobowiązania ustawodawcy do tego, aby za rosnącymi zadaniami i kompetencjami, w tym przypadku wielkich miast – aglomeracji, metropolii – szły odpowiednie środki finansowe, ale także tworzone były struktury organizacyjne, które ułatwią realizację tych zadań.

Przez lata władza centralna przyzwyczaiła się do tego, że zadania społeczne, takie jak edukacja czy służba zdrowia, dzielone początkowo między administrację centralną a samorząd terytorialny, mogą zostać w większym stopniu usamorządowione, jeżeli dysponenci budżetu pragną dokonać – kosztem wspólnot lokalnych – znaczących oszczędności.

Strategia ta przez lata przynosiła sukces. Dzieje się jednak tak jak z przysłowiową beczką miodu i łyżką dziegciu – w miarę stosowania strategii decentralizacji kłopotów bez przekazywania – co jest sprzeczne z konstytucją i z europejską kartą samorządu lokalnego – właściwych (odpowiednich) środków finansowych o adekwatnym charakterze.

Ilość dziegciu przeważać zaczyna nad ilością miodu i nawet innowacyjny i elastyczny samorząd terytorialny z nowoczesnymi strukturami i metodami zarządzania nie jest w stanie powstrzymać degradacji jakości infrastruktury i świadczeń.

Policentryczna struktura kraju oznacza pozytywne uwarunkowanie dla efektywnej organizacji administracji. Polska należy do państw, które nie są zdominowane w sposób nadmierny przez rozmiar stolicy, jak dzieje się to np. na Węgrzech czy w Austrii. Oznacza to umożliwienie harmonijnego rozwoju, który jednak wymaga z kolei nowoczesnych prawnych i instytucjonalnych ram.

Po 30 latach doświadczeń odrodzonego samorządu terytorialnego w Polsce doktryna prawa administracyjnego w ogromnej większości jest zgodna, że brak właściwej, ustawowej podstawy prawnej dla rozwoju wielkich miast, która oznacza poważny hamulec w rozwoju. W największym stopniu odbiło się to na rozwoju aglomeracji górnośląskiej oraz trójmiejskiej, ale także na rozwoju Krakowa, Poznania, Łodzi, Wrocławia czy Lublina. Długo panowało doktrynalne przekonanie, że wystarczająca okaże się współpraca funkcjonalna, w szczególności współpraca sąsiedzka. Wielkie nadzieje pokładano w związkach komunalnych i w porozumieniach komunalnych.

Przy chronicznym niedofinansowaniu samorządów terytorialnych w Polsce oczekiwanie, że z napiętego budżetu zostaną wyasygnowane znaczące środki na współpracę w ramach aglomeracji czy metropolii, okazało się złudne.

Największym poligonem badawczym w zakresie tego, czy można zrezygnować ze szczególnej formy organizacji aglomeracji, stała się Warszawa. Długie lata eksperymentów z formą organizacyjną z optymalnym ustrojem Warszawy nie są jeszcze zakończone, niewątpliwie stanie się konieczne w przyszłości wyodrębnienie wspólnych zadań aglomeracji, w tym przypadku z dodatkowym predykatem „stołeczne”.

Większość polskich aglomeracji to obszary z jednym wyraźnym centrum w Polsce, posiadamy jednak wszystkie trzy ich rodzaje. Dominacja aglomeracji z jednym wyraźnym centrum dotyczy większości wielkich miast w Polsce, w zarodku są aglomeracje dwucentrowe. Klasyczną konurbacją, a więc faktycznym związkiem podobnych miast, mimo stale wyodrębniającej się wiodącej roli Katowic, pozostaje aglomeracja górnośląsko-zagłębiowska. Charakter konurbacji w mniejszym stopniu posiada aglomeracja pomorska: Gdańsk, Gdynia, Sopot są nierównomiernie wyposażone. Jeżeli chodzi o liczby ludności oraz infrastrukturę, wszystkie trzy miasta oraz otaczające je gminy charakteryzują się jednak najwyższą jakością życia.

W stronę przyszłych wyzwań

Istnieje jednak konieczność zakończenia koncentrowania się na sporach terminologicznych i przejścia do rozważenia przyszłości zadań i struktur organizacyjnych. Należy podkreślić, że napięcie związane z koniecznością strategicznego zarządzania całości metropolii oraz wykorzystaniem technologii informacyjnych w epoce cyfrowej mają charakter twórczy, mogą jednak okazać się sukcesem tylko wtedy, gdy tożsamość, tradycje i interesy peryferyjnych dzielnic oraz gmin okalających centrum metropolii zostaną odpowiednio uszanowane.

Również procesy tworzenia nowoczesnej aglomeracji w poszczególnych miastach, jak wskazują doświadczenia Krakowa, Wrocławia czy Gdańska, stale spotykały się z lękiem poszczególnych miejscowości, że zostaną zawłaszczone, zdominowane przez podmiot centralny.

Z tego punktu widzenia przedstawione w książce inicjatywy są szczególnie cenne, pokazują bowiem zdolność współpracy oraz postrzeganie przez organy – uchwałodawcze i wykonawcze – miast wchodzących w skład Unii Metropolii Polskich interesów i uzasadnionych oczekiwań naprawienia dawnych zaniedbań.

W procesie powstawania aglomeracji nieodłączną pokusą jest skupienie się przede wszystkim na mechanicznym włączeniu gmin okolicznych. Nawet jeżeli uda się to przeprowadzić w świetle obowiązującego prawa bez większych sprzeciwów, ukryte konflikty w przypadku niedoprowadzenia do końca konsultacji społecznych oraz procesów mediacji administracyjnej powrócą już w okresie ukształtowania aglomeracji w postaci różnych konfliktów wewnętrznych. Inwestycje w konsultacje społeczne i mediacje są więc niezwykle opłacalne w dalszej perspektywie.

Podstawowy wniosek to konieczność ustabilizowania prawnego aglomeracji w sposób, który pozwoli wszystkim polskim wielkim miastom wybrać dogodną formę organizacyjną w ramach obowiązującego prawa. Należy zwrócić uwagę, że przy nadchodzącym światowym spowolnieniu gospodarczym będzie to wymagało od samorządów wielkiej inwencji przy zapewnieniu nowych miejsc pracy i współpracy z podmiotami gospodarczymi oraz interwencji kryzysowej, a od rządzących partnerskiej współpracy z metropoliami oraz innymi jednostkami samorządowymi.

Drugim wielkim tematem pozostaje zrównoważony rozwój. Po latach funkcjonowania wyłącznie jako hasło staje się on koniecznym elementem zapewnienia harmonijnego rozwoju naszych miast oraz zachowania akceptacji społecznej mieszkańców, którzy bacznie obserwują działania administracji rządowej i samorządowej w stawianiu czoła wyzwaniom współczesności, w tym wyzwaniom klimatycznym. Milenijne cele ONZ przestają być abstrakcją, a stają się zrozumiałą wytyczną dalszego działania dla dobra wspólnego.

dr hab. Irena Lipowicz,
prof. UKSW kierownik Katedry Prawa Administracyjnego i Samorządu Terytorialnego na w Wydziale Prawa i Administracji UKSW, rzecznik praw obywatelskich VI kadencji (2010–2015).

Artykuł jest fragmentem wstępu do książki, która zostanie wydana przez Unię Metropolii Polskich z okazji 30lecia samorządu terytorialnego

Artykuł dostępny jest na stronie www.rp.pl