Rząd ogłosił, że samorządy zamknęły rok 2020 odnotowując wyniki lepsze niż planowały w jego trakcie: nadwyżkę dochodów bieżących nad wydatkami bieżącymi w wysokości  21 mld zł oraz   wynoszącą 5,5 mld zł nadwyżkę finansową To tylko cześć prawdy, zestawienie podstawowych wielkości budżetowych pokazuje, że było zauważalnie gorzej niż w 2019 r., a nadwyżka budżetowa to zasadniczo środki z Funduszu Inwestycji Lokalnych, które pojawiły się zbyt późno, aby wykorzystać je przed końcem roku.

Dane zbiorcze  niewiele zresztą mówią o kondycji poszczególnych poziomów JST: gmin, miast, powiatów oraz województw samorządowych. W stosunku do roku 2019 najlepiej wypadają dane z wykonania budżetów samorządów wojewódzkich. Wyniki dla gmin i powiatów – pogorszyły się, chociaż stosunkowo nieznacznie.

Pandemia i lockdown groźne dla miast

Przypomnieć trzeba, że dane kwartalne wskazywały na znacząco gorsze wyniki finansowe gmin miejskich, lepsze wyniki gmin miejsko-wiejskich i najlepsze wyniki gmin wiejskich. Taki układ wyników dodatkowo potwierdzał tezę, że skutki pandemii i lockdownu uderzyły przede wszystkim w finanse miast.

Najgorzej jednak sytuacja wygląda w miastach na prawach powiatu, a więc w grupie 66 największych polskich miast, do której zaliczają się też wszystkie 12 miast Unii Metropolii Polskich. To pokazuje, że np. rządowe wsparcie w postaci transferów z Funduszu Inwestycji Lokalnych zostało błędnie ukierunkowane. Miasta na prawach powiatu skorzystały z tego mechanizmu finansowego w najmniejszym stopniu.

Podstawowy dla oceny kondycji finansowej JST wskaźnik, jakim jest bilans dochodów i wydatków bieżących wykazuje duże zróżnicowanie. Odmiennie niż w pozostałych grupach JST, w województwach wartość nadwyżki dochodów była w 2020 r. zauważalnie wyższa niż w 2019 r. – o 557 mln zł i 15,3%. W związku ze wzrostem dochodów bieżących wzrost procentowy w stosunku do nich był tylko nieznaczny i wynosił 0,6 pkt. proc.

Tabela 1. Bilans operacyjny w 2020 r. na tle 2019 r.

kategoria JST bilans operacyjny w zł bilans operacyjny 2020
2019=100
bilans operacyjny
jako % dochodów bieżących
2020 2019 2020 2019
ogółem 20 965 791 991,73 24 155 624 135,97 86,8 7,7 9,5
gminy 10 865 731 959,99 11 376 845 219,23 95,5 8,2 9,2
powiaty 2 681 216 170,81 2 762 091 161,85 97,1 9,0 10,2
miasta npp 3 188 428 846,81 6 343 374 615,30 50,3 3,5 7,3
województwa 4 230 415 014,12 3 673 313 139,59 115,2 25,0 24,4

Bilans operacyjny rozumiany jako różnica pomiędzy sumą dochodów bieżących wszystkich JST danej kategorii a sumą ich wydatków bieżących.

Nadwyżki gmin i powiatów spadły stosunkowo niezbyt mocno: ich wartości w liczbach bezwzględnych były niższe w 2020 r. odpowiednio o 4,5 i 2,9%, a w relacji do wysokości dochodów bieżących – o  1 i 1,2 pkt. proc.

Kwota łącznej nadwyżki miast na prawach powiatu spadła niemal o połowę (49,7%). W odniesieniu do dochodów bieżących nadwyżka spadła o 3,8 pkt. proc. Już w 2019 r. tak mierzona nadwyżka była w miastach niezbyt wysoka (7,3% dochodów bieżących). Za 2020 r. osiągnęła alarmująco niski poziom – 3,5% dochodów bieżących.

W 2019 r. miasta dokonały spłat i wykupów zobowiązań na łączną kwotę 4 mld zł. W efekcie nadwyżka operacyjna „netto” odpowiadała 2,7% łącznych dochodów operacyjnych. Łączna kwota spłat i wykupów z 2019 r. przewyższa całą łączną nadwyżkę dochodów bieżących nad wydatkami bieżącymi miast w 2020 r. Po dokonaniu spłat w tej wysokości, zbiorczy wskaźnik „netto” wskazywałby na deficyt operacyjny i wynosiłby -1% łącznych dochodów bieżących.

WAŻNE

Samorządy mogą dokonywać spłat wykorzystując środki „nadzwyczajne”, jednorazowe: dochody ze sprzedaży majątku, nadwyżki budżetowe z ubiegłych lat i wolne środki lub też mogą spłacić stare zobowiązanie zaciągnięciem nowego.

 

Za znacząco gorszy wynik operacyjny miast na prawach powiatu w większym stopniu odpowiada sytuacja dochodowa niż wydatkowa. Wydatki bieżące zwiększyły się w miastach na prawach powiatu procentowo na poziomie zbliżonym do gmin i niższym niż w powiatach i województwach. Miasta osiągnęły natomiast wyraźnie najniższy wzrost dochodów bieżących, wynoszący jedynie 4,7%.

Dochody klasyfikowane jako własne wzrosły w miastach w stosunku do 2019 r.  tylko o 1,4%, podczas gdy w gminach były wyższe o 11,2% a w powiatach – o 13,1%. Spadek dochodów z udziałów we wpływach w PIT był wyższy w miastach (3,1%) niż w gminach (2,0%) i powiatach (1,9%). W miastach niższe niż rok wcześniej były też dochody z udziałów we wpływach z CIT (o 0,9%), podczas gdy wzrosły one w gminach  (o 3,5%) i powiatach (o 7,3%). Notabene niezrozumiały jest znacznie wyższy procentowy wzrost dochodów z udziałów w CIT w powiatach niż w gminach. Różnice w stosowanych zaokrągleniach nie powinny powodować aż takiej odmienności.

Tabela 2. Procentowy wzrost/spadek dochodów własnych w 2020 r. w stosunku do 2019 r.

kategoria dochodów miasta gminy powiaty
razem dochody własne
z tego:
1,4 11,2 13,1
CIT -0,9 3,5 7,3
PIT -3,1 -2,0 -1,9
pozostałe dochody podatkowe 0,3 3,7 nd
z majątku 4,1 6,2 46,3
pozostałe 11,0 50,6 28,6

 

Negatywnie wyróżnia się także poziom dochodów miast z pozostałych podatków (ujętych razem z opłatami miejscowymi). W miastach wzrosły one w stosunku do 2019 r. jedynie o 0,3%, podczas gdy w gminach wzrost wynosił 3,7%. Kwotowo najważniejsza różnica dotyczy podatku od nieruchomości. W miastach przyniósł on o 99 mln zł i 1,1% więcej niż rok wcześniej, w gminach – więcej o 697 mln zł i 4,9%.

Niski poziom liczonej zbiorczo nadwyżki operacyjnej brutto i prawdopodobne wystąpienie deficytu operacyjnego netto w miastach (a także możliwość wystąpienia analogicznej sytuacji w JST innych kategorii, w których wartości tych wskaźników były niskie już przed kryzysem), każe kwestionować trafność decyzji rządu o całkowitym zaniechaniu pierwotnych planów wsparcia JST subwencją rekompensującą utracone dochody podatkowe, wydawaną na dowolne cele, w tym przede wszystkim na podstawowe zadania JST o charakterze bieżącym.

WAŻNE

Pomimo nienajgorszego obrazu na poziomie wszystkich gmin i wszystkich powiatów łącznie, dla poszczególnych jednostek, których sytuacja finansowa była nienajlepsza już przed 2020 r., nawet niewielkie pogorszenie wyników w zeszłym roku mogło oznaczać sytuację kryzysową.

 

Zafałszowany wzrost dochodów własnych

W 2020 r. wzrosły zarówno dochody bieżące, jak majątkowe. Te pierwsze – o 18 mld zł i 7,1%. te drugie – o 7,7 mld zł i aż 30,7%. Za tak znaczącym wzrostem dochodów majątkowych stoją transfery otrzymane przez gminy i powiaty z Funduszu Inwestycji Lokalnych. Wzrosły dochody we wszystkich trzech podstawowych kategoriach: dochody własne o 9,6 mld zł i 7,1%; subwencja ogólna – o 5,3 mld zł i 8,6%; dotacje – o 10,9 mld zł i 13,4%.

Na wzrost subwencji ogólnej złożyło się zwiększenie części oświatowej – o 3,3 mld zł i 7,0% – związane z prawną podwyżką wynagrodzeń nauczycieli; zwiększenie części wyrównawczej z budżetu państwa – o 1,4 mld zł i 11,6% oraz części równoważącej o 176 mln zł i 9,6% i regionalnej o 83 mln zł i 16,3% (dwie ostatnie finansowane z wpłat na „janosikowe”).

Dotacje wzrosły łącznie o 10,9 mld zł i 13,3%. Za wzrost odpowiadają dotacje do zadań zleconych, które były wyższe o 10,6 mld zł i 20,0%. Dotacje do zadań własnych były niższe o 729 mln zł i 10,5%.

Natomiast w kategorii dochodów własnych praktycznie cały wzrost (9,5 z 9,6 mld zł) ulokowany jest w kategorii „pozostałe dochody”. Mieści się w nim m.in. bardzo znaczący w 2020 r. wzrost wpływów opłat za wywóz odpadów, co jest ściśle związane ze wzrostem kosztów tego zadania. Ale zasadnicza część wzrostu w kategorii „pozostałych dochodów” jest efektem mylącego zapisu księgowego.. Resort finansów zalecił  bowiem, aby w tej kategorii (a nie w kategorii dotacje) klasyfikować transfery z Funduszu Inwestycji Lokalnych. Były one zatem zapisywane w budżetach samorządowych w paragrafie 629 (zaliczanym do dochodów własnych), jako „środki na dofinansowanie własnych inwestycji gmin, powiatów (związków gmin, związków powiatowo-gminnych, związków powiatów), samorządów województw, pozyskane z innych źródeł”.

Jeżeli zaś chodzi o wpływy z faktycznych dochodów własnych JST, to:

  • wpływach z PIT spadły w stosunku do 2019 r. o 1,4 mld zł i 2,5%,
  • dochody z udziałów we wpływach z CIT wzrosły o 226 mln zł i 2,1%.
  • dochody z podatku od nieruchomości wzrosły o 797 mln zł i 3,4%.

Okazuje się, że w 2020 r. dochody własne po zliczeniu wszystkich ich kategorii i z wyłączeniem kategorii „pozostałe dochody” pozostały na poziomie 2019 r. (wzrost o 131 mln zł i 0,12%).

Tabela 3. Łączne dochody wszystkich JST według kategorii źródeł w 2020 r. na tle 2019 r.

kategoria źródeł 2020
w zł
2019
w zł
wzrost/spadek
w zł
2019=100
dochody ogółem 304 301 337 280,16 278 507 113 590,26 25 794 223 689,90 109,3
dochody własne 145 389 624 353,66 135 768 587 710,48 9 621 036 643,18 107,1
PIT 54 758 665 718,06 56 140 278 244,00 -1 381 612 525,94 97,5
CIT 11 127 520 804,17 10 901 635 388,86 225 885 415,31 102,1
inne dochody podatkowe 31 448 821 478,89 30 698 534 979,66 750 286 499,23 102,4
dochody z majątku 8 029 739 874,91 7 492 896 843,13 536 843 031,78 107,2
pozostałe 40 024 876 477,63 30 535 242 254,83 9 489 634 222,80 131,1
subwencja ogólna 67 041 286 653,26 61 745 548 381,59 5 295 738 271,67 108,6
oświatowa 50 202 697 852,32 46 899 413 597,59 3 303 284 254,73 107,0
wyrównawcza 13 231 907 023,94 11 858 541 049,00 1 373 365 974,94 111,6
równoważąca 2 013 568 492,00 1 837 975 496,00 175 592 996,00 109,6
regionalna 592 596 922,00 509 369 153,00 83 227 769,00 116,3
dotacje 91 870 426 273,24 80 992 977 498,19 10 877 448 775,05 113,4
na zadania zlecone 63 682 189 074,77 53 080 452 918,27 10 601 736 156,50 120,0
na zadania własne 6 200 981 617,16 6 930 301 707,91 -729 320 090,75 89,5

 

Wydatki bieżące rosną razem z kosztami pracy

W 2020 r. wydatki majątkowe były niższe niż rok wcześniej o 2,7 mld zł i 5,3%. Ich poziom był jednak nadal wysoki, gdyż wyniosły 48,3 mld zł, w tym 42,2 mld zł wydatków inwestycyjnych (wielkość według sprawozdań budżetowych, bez wyeliminowania transferów pomiędzy JST).

Zauważalnie wzrosły natomiast wydatki bieżące, bo aż o 21,2 mld zł i 9,3%. Wzrost wydatków na zadania własne wynika głównie z rosnących kosztów pracy (wynagrodzenia oraz pochodne wynagrodzeń). Te zaś były skutkiem podwyższenia od 1 stycznia 2020 r. minimalnego wynagrodzenia za pracę. Przypomnijmy, że o ile płaca minimalna w 2019 r. wynosiła 2250 zł brutto, o tyle w 2020 r. płaca minimalna wynosiła już 2600 zł brutto. W efekcie samorządy wydały w 2020 r. o 6,6 mld zł więcej (wzrost o 7,3%) na wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń niż w 2019 r.

W 2020 r. zauważalnie wzrosły też wydatki na świadczenia wypłacane przez JST (np. 500+) – łącznie o 9,9 mld zł i 19,4%.

Tabela 4. Łączne wydatki bieżące wszystkich JST według podstawowych kategorii w 2020 r. na tle 2019 r.

kategoria wydatków 2020
w zł
2019
w zł
wzrost/spadek
w zł
2019=100
wydatki bieżące
z tego:
250 395 856 830,22 229 156 609 049,53 21 239 247 780,69 109,3
wydatki na wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń 96 433 781 415,41 89 872 743 029,53 6 561 038 385,88 107,3
dotacje 26 238 160 093,57 23 982 539 531,07 2 255 620 562,50 109,4
wydatki na obsługę długu 1 638 251 859,07 2 035 143 260,07 -396 891 401,00 80,5
wydatki z tytułu udzielania poręczeń i gwarancji 21 423 724,24 32 845 593,19 -11 421 868,95 65,2
świadczenia na rzecz osób fizycznych 60 699 857 853,77 50 838 643 378,99 9 861 214 474,78 119,4
pozostałe wydatki 65 364 381 884,16 62 394 694 256,68 2 969 687 627,48 104,8

 

Budżetowa górka powoli topnieje…

W 2020 r. dochody bieżące JST wzrosły w stosunku do 2019 r. w mniejszym stopniu (7,1%) niż wydatki bieżące (9,2%). Pogorszyło to wyniki operacyjne budżetów. Łączna nadwyżka dochodów bieżących nad wydatkami bieżącymi wszystkich JST spadła o 3,2 mld zł i 13,2%. O ile w 2019 r. stanowiła ona 9,5% łącznych dochodów bieżących, o tyle w 2020 r. relacja ta spadła do 7,7%. Po stronie wydatkowej, za decydujący dla pogorszenia wyników operacyjnych należy uznać wzrost kosztów pracy (wzrostowi wydatków na świadczenia towarzyszył wzrost przeznaczonych na nie dotacji). Po stronie dochodowej najważniejszym czynnikiem jest stagnacja dochodów podatkowych.

Zadłużenie: dane, których jeszcze nie znamy

Nie zostały jeszcze opublikowane dane dotyczące zadłużenia JST. Nie wiemy, w jakim stopniu utrzymanie wysokiego poziomu inwestycji było okupione wzrostem długu. Ponieważ transfery z FIL pojawiły się dopiero pod koniec roku, nie możemy wykluczyć zaistnienia paradoksalnej sytuacji wcześniejszego zaciągnięcia nowych zobowiązań w celu sfinansowania inwestycji oraz wystąpienia nadwyżek budżetowych na koniec roku wskutek późniejszego otrzymania dotacji inwestycyjnych. Nie wiemy też, w jakim stopniu spłata zadłużenia obciążyła w 2020 r. nadwyżki operacyjne.

 

W celu pełnej oceny sytuacji finansowej JST należałoby uwzględnić poziom obciążenia nadwyżek operacyjnych spłatą wcześniejszych zobowiązań. Danymi za 2020 r. jeszcze nie dysponujemy. Spłata w 2020 r. kredytów i pożyczek oraz wykup papierów wartościowych w łącznej kwocie identycznej do tej z 2019 r. (10,9 mld zł) obniżyłby łączną kwotę nadwyżki dochodów bieżących nad wydatkami bieżącymi o przeszło połowę (52%) a w relacji do dochodów bieżących – o 4 pkt. proc. Tak szacowana nadwyżka operacyjna „netto” wynosiłaby 3,7% łącznych dochodów bieżących wszystkich JST (w 2019 r. wskaźnik ten był równy 5,2%).

W takiej ogólnej perspektywie zauważamy przede wszystkim zmniejszenie możliwości finansowania bądź współfinansowania inwestycji ze środków własnych i brak zagrożenia dla finansowania podstawowej działalności bieżącej samorządów, co uzasadnia decyzję rządu o wsparciu JST dotacjami inwestycyjnymi z Funduszu Inwestycji Lokalnych.

Za pojawieniem się w 2020 r. pokaźnej nadwyżki budżetowej (liczonej zbiorczo dla wszystkich JST) stoją znacznie wyższe – o 7,7 mld zł – dochody majątkowe. Decydującym czynnikiem były tu transfery z Funduszu Inwestycji Lokalnych. Prawdopodobnie bez tych dotacji nadwyżka dochodów ogółem nad wydatkami ogółem nie wystąpiłaby w 2020 r. lub byłaby bardzo niska. Trafiły one do samorządów pod koniec roku i wszystko wskazuje na to, że w większości przypadków nie zostały wykorzystane w 2020 r.

Tabela 5. Podstawowe wielkości budżetowe dla wszystkich JST łącznie; 2020 r. na tle 2019 r.

kategoria 2020
w zł
2019
w zł
wzrost/spadek
w zł
2019=100
dochody ogółem 304 301 337 280,16 278 507 113 590,26 25 794 223 689,90 109,3
dochody bieżące 271 361 648 821,95 253 312 233 185,50 18 049 415 636,45 107,1
dochody majątkowe 32 939 688 458,21 25 194 880 404,76 7 744 808 053,45 130,7
wydatki ogółem 298 740 150 205,34 280 208 973 920,25 18 531 176 285,09 106,6
wydatki bieżące 250 395 856 830,22 229 156 609 049,53 21 239 247 780,69 109,3
wydatki majątkowe 48 344 293 375,12 51 052 364 870,72 -2 708 071 495,60 94,7
bilans operacyjny 20 965 791 991,73 24 155 624 135,97 -3 189 832 144,24 86,8
bilans budżetowy 5 561 187 074,82 -1 701 860 329,99 7 263 047 404,81 -326,8

Bilans operacyjny rozumiany jako różnica pomiędzy sumą dochodów bieżących wszystkich JST a sumą ich wydatków bieżących.

Bilans budżetowy rozumiany jako różnica pomiędzy sumą dochodów ogółem wszystkich JST a sumą ich wydatków ogółem.

 

 

Aleksander Nelicki

Dr nauk humanistycznych (UJ); ekspert ds. finansów komunalnych; pracował m.in. jako doradca ministra-szefa URM (1993), zastępca dyrektora Programu Reformy Administracji Publicznej w Instytucie Spraw Publicznych (1995-1998), doradca ministra spraw wewnętrznych i administracji (1998-2001), koordynator a następnie zastępca dyrektora biura Unii Metropolii Polskich (2002-2010).