Metropolia może realizować tylko te zadania, które powierzył jej ustawodawca. Związek metropolitalny nie przejmuje z mocy prawa zadań własnych gmin, które wchodzą w jego skład. Związek metropolitalny może realizować zadania publiczne należące do zakresu działania gminy, bądź koordynować ich realizację na podstawie porozumienia. Jego zawarcie nie zmienia charakteru zadania objętego porozumieniem. Pozostaje ono nadal zadaniem gminy.

Tak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który zapadł 24 listopada 2020 r. (sygn. akt III SA/Gl 586/20). Sprawa dotyczyła sporu pomiędzy Górnośląsko – Zagłębiowską Metropolią (dalej: GZM), a Wojewodą Śląską, którego przedmiotem była uchwała Zgromadzenia ZGM w sprawie utworzeniu spółki komunalnej, z ograniczoną odpowiedzialnością, której zadaniem miała być organizacja i przygotowanie procesu inwestycyjnego zmierzającego do budowy i uruchomienia instalacji termicznego przekształcania odpadów komunalnych.

Wojewoda uchyla uchwałę Zgromadzenia ZGM

Zgromadzenie ZGM, w podstawie prawnej uchwały powołało się na przepisy art. 23 pkt 8 lit. e ustawy z 9 marca 2017 r. o związku metropolitalnym w województwie śląskim (Dz.U. z 2017 r., poz. 730; dalej: ustawa o GZM) oraz art. 9 ust. 1 w związku z art. 5 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 712 ze zm.; dalej: u.g.k.).

CO MÓWIĄ PRZEPISY

·        Do wyłącznej właściwości zgromadzenia należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych związku metropolitalnego dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; podjęcie uchwały zgromadzenia jest wymagane również w przypadku gdy po zakończeniu obowiązywania umowy zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą zgromadzenia. – Art. 23 pkt 8 lit. a ustawy o GZM.

·        Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. – Art. 9 ust. 1 u.g.k.

·        Przepisy ustawy stosuje się odpowiednio do wykonywania zadań, o których mowa w art. 1, przez związki międzygminne, związki powiatów, związki powiatowo-gminne (związki komunalne), przez związki metropolitalne, przez miasto stołeczne Warszawę oraz w ramach porozumień komunalnych. – Art. 5 u.g.k.

 

W ocenie organu nadzoru wskazane w podstawie prawnej przepisy nie dają kompetencji Zgromadzeniu GZM do podjęcia uchwały w przedmiocie utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, gdzie podstawowym celem działalności spółki jest organizacja i przygotowanie procesu inwestycyjnego zmierzającego do budowy i uruchomienia instalacji termicznego przekształcania odpadów komunalnych.

Zdaniem organu nadzoru w kontekście przepisu art. 12 ust. 1 ustawy o GZM nie budzi wątpliwości, że ustawodawca w katalogu zadań własnych związku metropolitalnego nie wymienił zadania obejmującego przygotowanie procesu inwestycyjnego zmierzającego do budowy i uruchomienia instalacji termicznego przekształcania odpadów komunalnych. Zadania związku metropolitalnego powinny być wyrażone w ustawie wprost – tak, jak ma to miejsce np. w art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy – metropolitalne przewozy pasażerskie.

Skarga GZM do sądu administracyjnego

Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody GZM zaskarżyło do WSA w Gliwicach. W uzasadnieniu Związek podnosił, że jest samodzielnym podmiotem prawa publicznego, co potwierdza szereg argumentów. W szczególności na uwadze mieć należy art. 2 ustawy o GZM, zgodnie z którym związek metropolitalny wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność oraz ma osobowość prawną, a jego samodzielność podlega ochronie sądowej. Przesądzenie, że GZM jest samodzielnym podmiotem prawa publicznego jest jednoznaczne z uznaniem, że GZM może korzystać z tzw.: samodzielności zadaniowo-kompetencyjnej. Ta samodzielność zadaniowo-kompetencyjna objawia się przez możliwość samodzielnego kształtowania szczegółowego katalogu realizowanych zadań oraz metod ich wykonywania, w tym w szczególności przez możliwość samodzielnego doboru niewładczych metod realizacji zadań publicznych.

Z ORZECZNICTWA

Do wykonywania zadań o charakterze użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego mogą wykorzystywać i tworzyć wszelkie dopuszczalne przez prawo formy organizacyjne, w tym zarówno formy przewidziane przepisami ustawy o finansach publicznych, jak i inne.

Wyrok NSA z 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1091/09

 

W ocenie sądu administracyjnego

Rozpatrujący sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przychylił się do stanowiska prezentowanego przez organ nadzoru.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Górnośląsko – Zagłębiowskiej Metropolii Sąd Administracyjny I instancji w Gliwicach wskazał m.in., że z woli ustawodawcy to do zadań własnych gminy należy m.in. utrzymanie czystości i porządku, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych (art. 7 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713). Przypomniał także, że to gminy zapewniają budowę, utrzymanie i eksploatację własnych lub wspólnych z innymi gminami instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (art. 2 pkt 2a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1439), a więc także spalarni śmieci (zakładu termicznego przekształcania odpadów).

Dalej WSA w Gliwicach wskazał, że zgodnie z definicją zawartą w art. 1 ust. 2 ustawy o GZM związek metropolitalny jest prawnie zorganizowanym i samodzielnym zrzeszeniem gmin województwa śląskiego tworzonym w celu wykonania zadań metropolitalnych, czyli takich, które powstają na obszarach charakteryzujących się istnieniem silnych powiązań funkcjonalnych oraz zaawansowaniem procesów urbanizacyjnych.

Z kolei w myśl art. 2 ust. 2 ustawy o GZM związek metropolitalny posiada osobowość prawną zarówno w zakresie prawa publicznego, jak i prywatnego. Zatem związek metropolitalny w województwie śląskim jest samodzielnym podmiotem zdecentralizowanej administracji publicznej, bowiem podobnie jak jednostki samorządu terytorialnego, a więc i gminy, został wyposażony w katalog zadań, które wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

ZADANIA GÓRNOŚLĄSKO – ZAGŁĘBIOWSKIEJ METROPOLII

GZM wykonuje zadania publiczne w zakresie:

·        kształtowania ładu przestrzennego;

·        rozwoju społecznego i gospodarczego obszaru związku metropolitalnego;

·        planowania, koordynacji, integracji oraz rozwoju publicznego transportu zbiorowego, w tym transportu drogowego, kolejowego oraz innego transportu szynowego, a także zrównoważonej mobilności miejskiej;

·        metropolitalnych przewozów pasażerskich;

·        współdziałania w ustalaniu przebiegu dróg krajowych i wojewódzkich na obszarze związku metropolitalnego;

·        promocji związku metropolitalnego i jego obszaru.

Ponadto, GZM może realizować zadania publiczne należące do zakresu działania gminy, powiatu lub samorządu województwa lub koordynować realizację tych zadań na podstawie porozumienia zawartego z jednostką samorządu terytorialnego lub ze związkiem jednostek samorządu terytorialnego.

– Art. 12 ust. 1 – 3 ustawy o GZM

 

Sąd Administracyjny I instancji wskazał wreszcie, że wśród zadań GZM nie wymieniono gospodarowania odpadami komunalnymi. A w konsekwencji Zgromadzenie GZM nie mogło skutecznie podjąć uchylonej przez organ nadzoru uchwały.

– Zadania związku nie stanowią sumy zadań gmin członkowskich zrzeszonych w metropolii. Zostały przez ustawodawcę zdefiniowane jako nowe zadania mające charakter wspólny i niepodzielny Nie zastępują one dotychczas wykonywanych zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, lecz tworzy nową kategorię zadań metropolitalnych, mających charakter dopełniający względem zadań lokalnych. W konsekwencji, związek metropolitalny z mocy prawa nie przejmuje zadań gmin tworzących ten związek – czytamy w uzasadnieniu orzeczenia.